Авторский коллектив

Материал для обсуждения подготовлен по заказу Фонда развития и поддержки Международного дискуссионного клуба «Валдай» научным коллективом Института востоковедения РАН

Руководитель группы:

В.В. Наумкин

Научный коллектив:

И.Д. Звягельская, В.А. Кузнецов, Н.В. Сухов

• Сайкс–Пико изначально было бомбой с часовым механизмом, остановить тиканье которого за сто лет не удалось.
• Альтернатива устоявшимся границам – хаос.
• Современный терроризм – наиболее серьезная угроза миру и стабильности во всем мире.
• Слишком высокий уровень политизации вопроса о терроризме затрудняет поиск консенсуса по отдельным организациям.
• Укрепление институтов государственной власти и гражданского общества на Ближнем Востоке, разработка дорожной карты экономической реабилитации государств в постконфликтный период и мер обеспечения экономической безопасности – задачи не менее важные, чем урегулирование конфликтов.
• Операция ВКС России в Сирии способствовала изменению внутренних балансов и открыла возможности для поиска прорывных решений в контексте активизации политического урегулирования.
• Политический процесс в Сирии помог бы не только найти компромисс между основными игроками на сирийском политическом поле, но и создать большее доверие через кооперацию между основными внешними и региональными игроками.
• Проблема взаимодействия региональных и глобальных сил на Ближнем Востоке касается выработки более понятных и согласованных правил игры. Это возможно через создание переговорных форматов с участием заинтересованных сторон не только вокруг отдельных конфликтных ситуаций, но и относительно общей стратегии развития Ближнего Востока, будущего народов и государств.
• Формирование общей региональной системы безопасности требует исключить возможность односторонних военных действий без соответствующего мандата и не вписывающихся в нормы международного права. Вопрос о системе региональной безопасности, включающий и российскую концепцию создания зоны, свободной от ОМУ, требует вернуться к определению рамок системы, ее основных задач и параметров. Уже имеющиеся наработки необходимо сочетать с подходами, в большей мере учитывающими современную динамику военно-политических процессов на Ближнем Востоке.

I. Пятилетка турбулентности

Массовые протесты, прокатившие­ся волной по арабским странам, дали им­пульс «тектоническому сдвигу» на Ближ­нем Востоке. Происходит тотальное переустройство всей системы культурных, социальных, экономических и политиче­ских отношений.

Вызвано оно, в основном, внутренни­ми причинами – как политэкономически­ми, так и культурно-цивилизационными, но очевидна и связь с наиболее тревожны­ми трендами глобального развития. Утра­та управляемости международными про­цессами, возвращение в них фактора силы, повышение роли случайности, укрепление мировой периферии, кризис национальных государств и идентичностей находят здесь концентрированное выражение.

В некоторых странах происходит расширение политического участия, мо­дернизация политических систем, ча­стично обновляются элиты; появилось осознание необходимости реформ и по­иска эффективных ответов на новые уг­розы и вызовы. Однако более значимы для мира на сегодняшний день оказались ослабление, а иногда и разрушение госу­дарственности ряда стран, гражданские войны в Ливии, Йемене, Сирии и Ираке, сотни тысячи жертв и миллионы бежен­цев, гуманитарные катастрофы, экспансия терроризма, укрепление «джихадистской альтернативы», превратившейся в угрозу глобального масштаба.

Общий итог трансформации ре­гиона пока что отрицательный. Пере­форматирование региональной системы международных отношений обернулось разрушением старых и формированием новых альянсов. Ключевую роль играют негосударственные акторы, иногда пре­следующие собственные цели, а иног­да выполняющие роль агентов внешних сил; разрушенные гражданскими война­ми страны превратились в арены «войн по поручению».

Ни на одном из уровней трансфор­мационный процесс еще не только не за­вершен, но и не достиг апогея. Контуры будущего устройства региона все еще не просматриваются, да и говорить о полном демонтаже старой системы едва ли при­ходится. Значительная часть государств региона пока демонстрирует высокую адаптивность к меняющимся условиям. Смогут ли они создать крепкий фундамент нового Ближнего Востока или сами завтра будут ввергнуты в круговорот турбулен­тности, неизвестно. Россия убеждена, что всемерное укрепление их институтов се­годня становится важнейшей задачей, столь же важной, как и урегулирование те­кущих конфликтов.

Операция российских ВКС в Сирии в этих условиях способствовала изме­нению внутренних балансов и открыла возможности для поиска прорывных под­ходов в контексте активизации полити­ческого урегулирования.

Это неожиданное решение не было мотивировано задачами укрепления рос­сийского влияния в регионе. В его основе – озабоченность нарастанием разрушитель­ных тенденций поблизости от российских границ, апофеозом насилия и терроризма, агонией государственности.

II. Bye-bye Сайкс–Пико: эффективное управление

Колоссальный рост насилия на зна­чительных территориях в Сирии и Ира­ке, в Ливии и Йемене, его превращение в основу всей системы социально-поли­тических отношений связан с фрагмента­цией обществ, кризисом идентичностей, актуализацией старых и появлением но­вых линий социальных разломов. Поли­тическая же причина – разрушение си­стемы Сайкс–Пико.

Эта система, сложившаяся во време­на колониализма, базировалась на соче­тании западной модели управления с ча­стично модернизированной, но в целом традиционной социальной структурой и многоукладной экономикой. Это неиз­менно приводило к сохранению традици­онных идентичностей, консервации соци­альных противоречий и, в конечном счете, к постепенному усугублению разделенно­сти обществ.

Сайкс–Пико изначально было бом­бой с часовым механизмом, остановить тиканье которого за сто лет не удалось. Социальная фрагментация могла до поры до времени сдерживаться сильным го­сударственным аппаратом, однако дис­балансы институционального развития постепенно снижали устойчивость к вы­зовам. Сильные институты исполнитель­ной власти и развитая технократическая бюрократия сочетались с эксклюзивным положением силовых структур и слабы­ми органами судебной и законодательной власти, почти полным отсутствием гра­жданского общества, общей отчужденно­стью граждан от политического процесса. Результатом становилась неприспосо­бленность политических систем к расши­рению политического участия.

Происходящее в регионе, вне за­висимости от того, осуществляется ли оно в институциональных рамках, как в Египте, Тунисе или Марокко, или же вне их – как в Ливии, вовлекает в поли­тику традиционные слои общества. Это соответственно означает бóльшую или меньшую традиционализацию полити­ческих отношений.

В случаях, когда процесс идет по «мягкому» сценарию – без разрушения институтов,– он может в будущем обер­нуться повышением эффективности го­сударства. Когда же сценарий жесткий, как в Ливии, Сирии или Йемене, расши­рение политического участия оборачи­вается разрушением или, по меньшей мере, деградацией государственности, политическая сфера обрекается на пол­ную традиционализацию. В зависимо­сти от конкретной ситуации она может оборачиваться ростом трайбализма (как в Ливии), этноконфессионализма (как в Сирии) или же того и другого вместе (как в Йемене и Ираке).

Еще одним следствием ослабления институтов становится рост личност­ного фактора. Политические лидеры зачастую превращаются в единствен­ных реальных носителей суверени­тета, способных принимать решения в чрезвычайных обстоятельствах, это только усугубляет непредсказуемость ситуации. То же относится и к руко­водителям негосударственных акто­ров – политических движений, партий, этноконфессиональных общин, племен­ным шейхам и т.д. Персональные амби­ции, своеобразное восприятие реальности, борьба за власть и доступ к финансовым ресурсам, стремление обеспечить собст­венную безопасность начинают играть определяющую роль при выработке по­литической стратегии.

Параллельное укрепление инсти­тутов государственной власти и гра­жданского общества, повышение эф­фективности управления становятся насущной необходимостью для всех стран региона, единственной возмож­ностью обеспечения их безопасности в дальнейшем.

Как это делать, какую роль в этих процессах способно сыграть междуна­родное сообщество, остается вопросом. Американский подход, акцентировав­ший внимание на «поддержке демокра­тии», и европейский, сосредоточенный на защите прав человека, на деле обыч­но сводятся к поддержке оппозицион­ных сил. В то же время укрепление госу­дарственности зачастую оборачивается простой защитой правящих режимов. Возможно, ключевую роль должны иг­рать не отдельные внерегиональные ак­торы, а международные организации, прежде всего, ООН, и такие сообщества, как БРИКС.

III. Bye-bye Сайкс–Пико: перекройка карт

Система Сайкс–Пико имеет и иное измерение. Она представляла собой по­пытку формирования национальных госу­дарств на территориях стран, переживших двойную колонизацию – османскую и ев­ропейскую, и исторически раздробленных. Сами границы новых государств форми­ровались, если и не вполне произволь­но, то зачастую под воздействием случай­ных факторов, результатом стал присущий арабскому политическому сознанию де­фицит легитимности государств. Сущест­вование ни одного из них никогда не рас­сматривалось как абсолютно естественное и так или иначе в любой момент могло быть поставлено под сомнение.

Вместе с тем, регион просущест­вовал в этих границах почти сто лет, за которые были сформированы новые идентичности, возникли специфические политические культуры и была постро­ена социально-экономическая инфра­структура в рамках национальных госу­дарств.

И сегодняшней альтернативой усто­явшимся границам является хаос.

Особую проблему составляют прин­ципиальные расхождения нарративов Из­раиля, Ирана, Саудовской Аравии и дру­гих игроков, включая внерегиональных и негосударственных акторов. «Войны нарративов» ведут к росту региональной конфликтности, лишают возможности на­ладить диалог между основными актора­ми, выработать общий образ будущего Ближнего Востока.

Впрочем, и глобальные игроки так и не сформулировали стратегическое видение будущего региона, без которо­го невозможно затормозить негатив­ные процессы. А оно может быть весьма различным. Уже сейчас высказывают­ся идеи из категории «безумных», ко­торые в отсутствии альтернатив смо­гут помочь скрепить расползающуюся ближневосточную ткань. Например, мо­жет ли на место унитарных государств (если сохранить их невозможно) прий­ти децентрализация по этнорелигиозно­му принципу? Не будет ли она означать откат к архаике и окончательный отказ от национального государства, пред­полагающего наличие общей для всех этнорелигиозных групп идентичности и ценностей? Какая степень децентрали­зации в принципе допустима? Не может ли федерализация в условиях слабости институтов стать закамуфлированной формой развала государств? Или имеет смысл обратиться к концепциям демо­кратического конфедерализма и реги­ональной интеграции на негосударст­венном уровне? Возможно, стабильность обеспечит полное изменение политиче­ских систем в наиболее разрушенных войнами странах через установление в них монархического правления, огра­ниченного конституцией?

IV. Экономическая реабилитация – миссия выполнима?

В описанных условиях особен­ную роль начинают играть экономиче­ские проблемы развития региона, мно­гие – системного характера. Так, велики риски для продовольственной безопасности, постоянно действующими кон­фликтогенными факторами стали за­сухи, эрозия почв и особенно дефицит воды. В предстоящие 30 лет разрыв между потребностью в воде и возобнов­ляемыми водными ресурсами превы­сит 51%.

Однако едва ли не большее влия­ние на ситуацию в регионе оказывают трудности, вызванные текущими поли­тическими потрясениями, войнами, тер­роризмом. В прошлом мае МВФ оценивал дефицит платежного баланса Ливии на 2015 г. на уровне 52,8% ВВП, а бюд­жета – 68,2% ВВП, Ирака соответственно 9,6% и 10%. Только для восстановления разрушенного жилищного фонда и ин­фраструктуры Сирии понадобятся сотни миллиардов долларов и несколько лет упорной работы.

Неизвестно, захотят ли и смогут ли арабские государства-нефтеэкспортеры сыграть ключевую роль в экономической реабилитации государств, переживших гражданские войны.

Одной из причин потенциальных трудностей является снижение дохо­дов стран-нефтеэкспортеров. Так, МВФ в мае 2015 г. оценивал потери валют­ных доходов от экспорта нефти стран ССАГПЗ на основе сравнения с потенци­альной экспортной выручкой в ценах ок­тября 2014 г. в 287 млрд долларов (21% общего ВВП стран ССАГПЗ). В октябре 2015 г. МВФ прогнозировал образование дефицита государственного бюджета Са­удовской Аравии до 21,6% ВВП за 2015 г. и 19,6% на 2016 г.

Отдельная проблема – преодоле­ние экономического кризиса государст­вами-нефтеимпортерами, относительно спокойно пережившими политическую трансформацию, прежде всего, Египтом и Тунисом. Теракты в обеих странах уже привели к обрушению туристическо­го сектора и сокращению инвестиций. В 2016 г. в Тунисе это уже обернулось новой волной политической дестаби­лизации.

Таким образом, еще одной насущ­ной задачей для мирового сообщест­ва становится разработка дорожной карты экономической реабилитации ближневосточных государств в по­стконфликтный период и мер обес­печения экономической безопасности региона.

Привлечение Китая и стран БРИКС к экономическому обновлению ослаблен­ных ближневосточных государств, созда­нию новых современных производств, где происходит перемалывание традицион­ной массы молодежи, возможно, открыло бы новые возможности.

Стоит обдумать и перспективы со­здания собственно региональных ин­ститутов, укрепляющих экономиче­скую взаимозависимость как на базе уже существующих структур ОИС, ЛАГ и ССАГПЗ, так и через создание новых. Кроме того, рассмотреть вариант с ин­теграцией отдельных государств в ре­гиональные объединения сопредельных регионов, включая структуры ШОС. Же­лательно расширить программы созда­ния зон свободной торговли в пригра­ничных районах, тем самым увеличив степень доверия. Наконец, существуют ли возможности для выработки глобаль­ными акторами ближневосточного пла­на Маршалла?

V. Против терроризма – вместе и порознь

Важнейшим фактором подрыва стабильности и одновременно его следствием стала активизация негосударственных акторов, которые лишили офи­циальные государственные структуры монополии на насилие. Всевозможные этнические, политические конфесси­ональные и племенные группировки укрепились на обломках государствен­ности и одновременно продолжали ее ослаблять.

Среди тех, кто под различными лозунгами использовал террористи­ческие методы, особое место заняла ДАИШ. Ни одна из террористических группировок не могла соперничать с ней в вопросах идеологического, пропагандистского, финансового и во­енного обеспечения. Более того, осла­бление государственности сделало особенно привлекательной идею ха­лифата, выдвинутую его идеологами, в рамках которой могли быть даны от­веты на многие вызовы современности. ДАИШ превратило архаичные пред­ставления в точку опоры, в которой население особенно нуждается в услови­ях неопределенности, сформулировало стратегические цели, дало ощущение миссии и избранности тем, кто в этом особенно нуждался. Идейная привле­кательность, а также мощное террито­риальное присутствие в Ираке и Си­рии дали ДАИШ возможность выйти за рамки обычной террористической организации, как правило, с ограни­ченным числом боевиков, отсутстви­ем собственной территориальной базы и прямой поддержки в тех частях мира, где она не ведет своей разрушительной деятельности. В глобализованном мире вызов ДАИШ стал восприниматься как универсальная угроза, несмотря на ее цивилизационную ограниченность.

Терроризм, использующий огром­ные технологические возможности сов­ременного мира, представляет собой наиболее серьезную угрозу миру и ста­бильности. Он сравнительно легко пре­одолевает границы, несет разрушения и страх. Главной задачей террористи­ческих организаций на Ближнем Вос­токе является нанесение ударов по все­му, что не вписывается в их архаичную концепцию общественных связей и вза­имоотношений.

Особая чувствительность России к экстремизму и терроризму объясня­ется тем, что для нее эти явления име­ют внутриполитическое измерение. На протяжении своей истории стра­на неоднократно сталкивалась с про­явлениями терроризма. Она считается родиной «системного терроризма», по­лучившего развитие со второй полови­ны XIX века. В Российской Федерации рост угрозы терроризма, прежде всего, был связан с войной в Чечне. Однако и сейчас экстремисты находят адептов среди многомиллионного мусульман­ского населения РФ – только по офици­альным данным на начало 2016 г. в Си­рию уехало 2719 россиян, в том числе около 900 из Дагестана, 500 из Чечни, 130 из Кабардино-Балкарии и 200 из Поволжья.

Хотя терроризм имеет достаточ­но долгую историю, до сих пор нет его определения, которое учитывало бы все стороны этого явления и было согласова­но на международном уровне. Слишком высокий уровень политизации вопро­са затрудняет поиск консенсуса по от­дельным организациям, что было вид­но, в частности, на примере сирийской оппозиции.

Основными методами борьбы с терроризмом всегда считались воен­ные. Борьба с ДАИШ также в основном сконцентрирована на военном противо­действии с учетом активности и терри­ториальных претензий этой организа­ции. В то же время широкую коалицию создать не удалось, а если в борьбу за Мосул и Ракку вступят американские су­хопутные войска, вероятны серьезные изменения в балансе сил, и их результа­том не обязательно будет большая коор­динация между США и РФ и региональ­ными участниками двух коалиций.

Политический процесс в Сирии помог бы не только найти компромисс между ключевыми игроками на сирий­ском политическом поле, но и создать между основными внешними и регио­нальными игроками более высокий уро­вень доверия, необходимого для про­тиводействия ДАИШ. Это откроет возможность для активизации со­трудничества между силовыми и разведывательными структурами.

Особую роль начинают играть «мягкие» формы борьбы с террориз­мом, включая идеологические и эконо­мические. Они предполагают объедине­ние сил всего мирового мусульманского сообщества, включая его российскую часть, обладающую уникальным опы­том мирного сосуществования с иными религиозными группами в рамках мно­гоконфессионального и полиэтническо­го государства.

VI. Глобальные игры регионалов

Практически все конфликтные си­туации на Ближнем Востоке имеют тен­денцию к быстрой интернационализа­ции. Военное вмешательство привлекло особое внимание к роли глобальных дер­жав, которые, казалось, все в большей степени воздействуют на региональную обстановку и способствуют формиро­ванию тенденций к снижению влияния региональных сил. На самом деле, все большая вовлеченность глобальных сил в противостояние на Ближнем Востоке не только не привела к маргинализации региональных акторов (включая негосу­дарственных), но, напротив, способст­вовала тому, что они берут на себя все большую ответственность за перефор­матирование региона. При этом их под­ходы к региону и видение его будущего не только не совпадают, но часто оказы­ваются взаимоисключающими.

У каждой из ведущих держав есть свои национальные интересы, кото­рые нередко находятся в противоречии с интересами других региональных и глобальных сил. Непростые отноше­ния между Ираном и арабскими госу­дарствами Залива, арабскими странами и Израилем, Ираном и Турцией сущест­вовали на протяжении длительного вре­мени, выливаясь в острые кризисы. Сей­час происходит активизация государств периферии – Ирана и Турции, что при­водит к появлению новых линий проти­востояния.

Отсутствие у основных игроков опыта строительства современных ин­ститутов (исключением является Изра­иль, но при сохранении неурегулиро­ванности палестинской проблемы его модель не может быть востребована) приводит к тому, что методом перефор­матирования становится силовое воз­действие. Инструменты «мягкой силы» подменяются традиционными связями и обязательствами – этническими, кон­фессиональными, племенными, дина­стическими.

Отличительной чертой становит­ся быстрое перерастание любых тре­ний как минимум в военные столкно­вения, происходит балансирование на грани войны. Многочисленные и дав­ние горячие конфликты в регионе на фоне повышения общего уровня воен­ного противостояния в мире снижают порог перехода к насилию. Это видно на примере активности не только от­дельных радикальных организаций, но и государственных субъектов.

Меняется и соотношение сил между региональными и глобальными державами. Понимая ограниченность возможностей, региональные силы по­прежнему заинтересованы в опоре на своих глобальных партнеров. Одна­ко рост амбиций и повышение ставок в схватке побуждают государства ре­гиона к тому, чтобы использовать силу и влияние глобальных игроков в сво­их интересах. Во времена холодной войны страны региона, вовлеченные в противостояние друг с другом, ак­тивно втягивали своих глобальных со­юзников в чужие для них конфликты. Соперничество на фрагментирующем­ся Ближнем Востоке, в центре которо­го борьба за создание нового или со­хранение прежнего мирового порядка, вновь делает ведущие державы мира уязвимыми к воздействию региональ­ных союзников.

Неприспособленность старых ре­гиональных объединений (ЛАГ, ССАГПЗ) к решению усложняющихся региональ­ных проблем приводит к попыткам под­менить их новыми коалициями и объе­динениями. Они носят конъюнктурный характер и не вызваны стремлением к координации усилий. Например, ис­ламская коалиция, созданная Саудов­ской Аравией с участием порядка 40 го­сударств для борьбы с ДАИШ, так и не была в полной мере институционали­зирована и носила, как считали не во­шедшие в нее государства, антишиит­ский характер.

Проблема взаимодействия регио­нальных и глобальных сил на Ближнем Востоке выходит по своей значимости за пределы региона. Она касается вы­работки более понятных и согласованных правил игры, исключающих пре­вышение порога реагирования, выбор силовых действий и безальтернатив­ность. Это возможно через создание переговорных форматов с участием заинтересованных сторон не толь­ко вокруг отдельных конфликтных ситуаций, но и относительно общей стратегии развития Ближнего Восто­ка, будущего народов и государств.

VII. Дивный новый мир?

Положение в регионе напоминает то, что было в Европе времен Тридца­тилетней и двух мировых войн. В обоих случаях страх перед повторением мас­сового насилия и понимание обречен­ности в случае этого заставили Европу задуматься о создании правил и инсти­тутов регулирования международных отношений. Несмотря на остроту ситу­ации на Ближнем Востоке, именно се­годня постановка вопроса о мерах пре­одоления конфликтности и о системе безопасности в регионе особенно ак­туальна.

В последние годы конфликты на Ближнем Востоке все больше прио­бретают гибридный характер, со­четая межгосударственные «офици­альные» столкновения с гражданской войной. Значительная часть конфлик­тов – асимметричные, поскольку сто­роны обладают разными возможно­стями и потенциалами – государствам противостоят отдельные группы и дви­жения, использующие собственные ме­тоды нанесения ущерба, включая тер­роризм. Особую роль играет внешнее военное вмешательство, чаще всего не вписанное в рамки международно­го права.

К гибридным и асимметричным конфликтам относятся как сравнительно недавно возникшие очаги напряженности (Сирия и Ирак, Ливия, Йемен), так и те, что унаследованы от холодной войны и бипо­лярного мира – палестино-израильский и западносахарский.

Каждый из «новых» конфликтов со­здает зачастую уже начавшую реализо­вываться угрозу безопасности соседям, будучи эпицентрами региональной кон­фликтности, военные действия в Сирии, Йемене и Ливии становятся фактором разбалансировки всего Ближнего Восто­ка. Несмотря на долгую стагнацию, па­лестино-израильский конфликт сохра­няет значение как камень преткновения для государств региона, осложняющий создание региональной системы без­опасности. Кроме того, он по-прежнему служит источником вдохновения для ра­дикальных антизападных политических сил. Особую проблему составляет укрепление своеобразной сетевой инфраструктуры конфликтов – финансовых, информационных, логистических связей между их участниками.

Попытки прекращения или урегулирования конфликтов включают военное воздействие с целью изменения соотношения сил и поиска политических развязок – организация национального диалога, разработка последовательности шагов урегулирования (дорожная карта), международное коллективное посредничество и инициативы отдельных государств.

Формирование общей региональной системы безопасности требует исключить возможность односторонних военных действий без соответствующего мандата и не вписывающихся в нормы международного права. Вопрос о системе региональной безопасности, включающий и российскую концепцию создания зоны, свободной от ОМУ, требует вернуться к определению рамок системы, ее основных задач и параметров. Уже имеющиеся заготовки необходимо сочетать с подходами, в большей мере учитывающими текущую динамику военно-политических процессов на Ближнем Востоке.

Традиционный вопрос, “что делать” в ситуации, имеющей явную тенденцию к ухудшению, требует нетрадиционных ответов. Среди них:

• Возможность введения внешнего управления там, где произошел слом государства, не способного предоставить ни физическую, ни социальную защиту своим гражданам. Такой ответ, конечно, сам по себе вызывает дополнительные вопросы. Под чьей эгидой, за счет каких резервов? Какова роль международных и региональных организаций?
• В случае автономизации, федерализации на этнорелигиозной основе ранее унитарных государств – организация международного содействия созданию органов управления, позволяющих регулировать культурное многообразие, не допуская перехода к политическому соперничеству.
• Предотвращение силового изменения границ, оказание международного содействия и предоставление гарантий для “цивилизованного развода” там, где изменение границ является неизбежным или уже началось.
• Запуск переговорного процесса по созданию региональной системы безопасности на Ближнем Востоке – своего рода “ближневосточного Хельсинки”.